华北空管局通信网络中心召开安全生产案例分析会

[7] 为了改变上述情形，自2002年前后，有的地方开始探索相对集中管辖，即根据案件数量和法院审判质效等情况，通过划片区或者设定案件类型等方式集中确定一部分基层法院审理绝大多数案件，小部分案件根据当事人的选择或者受案法院认为应当异地审理，仍然由非集中管辖法院管辖。

[54]（案例10）检察院指控，视频在互联网的散布损害了喜多多公司的商品声誉，导致多家客户取消喜多多系列产品订单金额共计663万元，造成毛利润损失240万元。赵瑞罡、白波：《损害商品声誉罪的司法认定》，《人民司法》2008年第8期。

因此，对严重情节的评价还需进一步予以类型化和明确化。亦即，在可能性上，它必须达到合理的程度，待证事实存在的可能性明显大于不存在的可能性，使裁判者有理由相信它很可能存在，即便还不能完全排除存在相反之可能性，也可以根据优势证据认定这一事实。2.严重情节属于犯罪构成要件 上述疑问的根源在于缺乏体系性思考，即如果不将本罪严重情节的体系定位清楚，纯粹形式化地作解释会想当然地将很多情形纳入规制范围，不仅损害罪刑法定原则，而且容易造成逻辑上的矛盾或者解释上的滥用。既然如此，就不能认为捏造行为属于本罪的构成要件行为，本罪具有法益侵害危险的仅为散布行为。[10]既然纯粹的散布行为有可能对法益的侵害更大，甚至不亚于某些捏造并散布的行为，就没有理由不将这类行为纳入到刑法的规制范围内，作同等的评价。

[18]上述理解都失之过窄，因为多数人或不特定人获悉虚伪事实的场合，法益被侵害的危险性都很高，较为妥当的理解是使不特定人或多数人知悉该虚伪事实。[30]舒洪水、张晶：《近现代法益理论的发展及其功能化解读》，《中国刑事法杂志》2010年第9期。第二，在当代公法、私法渐趋融合的背景下，固守民法典的传统自然法价值，否定公法和私法所应分享的共同价值，独自构建一个纯粹的私法性质的民法典已经不现实，因为那么做就使民法典放弃或部分放弃了调整现代市民社会和作为市场经济基本法的功能与地位。

农户只能在户口所在村( 村民组) 内申请宅基地，不能到其他乡村( 或村民组) 内申请宅基地。我国《土地管理法》及相关法律对宅基地使用权是否无偿取得的规则语焉不详，实践中，我国于 1990 年至 1993 年期间，曾有过宅基地有偿取得的短暂试点，但很快被叫停，为减轻农民负担，强化宅基地使用权的居住保障功能，实践中宅基地使用权均为无偿取得。(三)宅基地三权分置欠缺完整的规范表达 既有法律架构下，集体土地所有权及宅基地使用权的内涵和性质均有实定法的依据，但宅基地资格权并非现行法上的既有用语，有学者提出应以取得权相称，从现代产权理论寻求制度依据及理论契合。鉴于宅基地上负载的居住保障功能对于维护农村社会稳定具有不可替代的作用，为避免变强制收回为强行收回，宅基地使用权强制收回应予必要的限制: 一方面，应设定明确的收回条件，不符合法定条件的不得收回; 另一方面，收回应遵循法定程序，强制收回宅基地使用权的应经村集体经济组织讨论决定后报批准使用宅基地的政府机关批准。

虽然通过禁止宅基地使用权自由流转能在一定程度维持农村社会秩序稳定、保障农民住房基本需求，但从根本上忽略了宅基地的经济功能。既有的宅基地使用权制度本质上是通过集体土地所有权与使用权分离，实现国家、集体和农户利益的协调，较好地解决了农业人口的居住问题，在较长的时期内实现农村社会稳定。

因人口增多以及农民对居住环境要求的日益提高，违反法定面积要求多占宅基地，甚至一户多宅的现象屡见不鲜。由于土地资源的稀缺性，集体成员请求无偿分配一定面积的宅基地的权利内容的形态仅表现为一种可期待利益，并不能保证每个成员均可分配取得宅基地使用权，尤其是现阶段农村宅基地使用权管理混乱的局面下，新增集体成员往往很难获得宅基地使用权，并且，即使每个成员平均的获得宅基地，基于不同地段、区位表现出的市场价值也存在巨大的差异。如果将宅基地资格权定性为用益物权，那么基于用益物权的收益和处分权能，虽然宅基地使用权在形式上实现平均分配，但在实质上却产生了巨大的价值差异和不公。在宅基地三权分置架构下，应实现宅基地差别有偿使用，构建宅基地无偿初始取得、有偿流转利用制度。

其二，实践中，承认宅基地使用权主体身份性无法解释保留进城落户农民宅基地使用权的理论正当性。然而，在我国，宅基地使用权除具有经济属性之外，尚承担着对农户的居住保障功能，具有一定的福利性和身份性。现行法中明确规定以户为标准的民事主体的仅有我国《民法总则》中的个体工商户及农村土地承包经营户，然而，在实践中往往将户作扩大解释并认定为户籍。质言之，基于成员与集体的血缘和地缘因素，凡具有集体成员的身份即取得成员权，集体成员的成员权是集体所有权在成员个体上的表现。

基于我国既有法律制度的体系性要求，在不违背物权法定、一物一权的物权法原则之下，应从完善资格权取得机制、创新资格权退出机制、明确资格权登记制度、构建宅基地有偿使用制度等四个方面对宅基地资格权进行法律的制度建构，以促成宅基地使用权的完全抽离，真正实现身份性的资格权与物权分离。具体到宅基地使用权领域，要先完善宅基地资格权取得制度。

第三，成员权本身即是一种复合性的财产权利，兼具身份与财产属性，身份属性仅是获得宅基地使用权分配的前提，财产权则是取得宅基地使用权后的物权表现形态。依据《意见》及其后李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作《政府工作报告》中强调探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革的表述，很难得出前述第三情形。

在城市化快速推进以及城乡建设用地供需失衡激化背景下，我国广大农村地区普遍存在的一户多宅、面积超标、闲置粗放利用等现象，成为优化土地资源配置和统筹城乡协调发展的主要障碍。成员集体作为一个集合的概念，是由具体的成员的聚合构成的，但成员集体本身并不等同于集体成员。如果将宅基地使用权流转主体扩张解释，使之具有身份属性，就无法证成进城落户农民保留宅基地使用权的正当性及合法性。宅基地 三权分置改革的政策目标之一就是通过适度放活宅基地使用权对外流转，实现农民财产性收入增加。一物一权原则，又称物权特定主义，即同一个物上原则上只能存在一个所有权、用益物权，不得存在两个以上性质和内容不相容的所有权、用益物权。基于既有法律制度的体系性要求，在不违背物权法定、一物一权等物权法原则的基础上，笔者认为应从如下四个方面对宅基地资格权进行建构，以促成使用权的完全抽离，真正实现身份性的宅基地资格权与物权分离。

落实这一改革的要求需要明确宅基地流转、抵押担保等客体。在我国现行法体系下，以中共中央关于宅基地三权分置政策的丰富内涵及目标为指导，结合实践理性反馈的证成路径，可以得出宅基地资格权不宜塑造为用益物权，其属性应为集体成员权的结论。

笔者认为，现有关于宅基地使用权农户自愿有偿退出的制度设计尚不充分。其二，一户多宅、违规多占宅基地的现象并不鲜见。

超标占用宅基地、一户多宅的现象在农村地区较为普遍。其次，三权分置的关键在于适度放活宅基地使用权，宅基地使用权的有效流转方式不外乎 物权性流转与债权性流转两类。

2013 年的统计数据显示，目前我国宅基地闲置的比例高达 10% 至 20% ，部分地区的闲置率高达 30%。根据现行法对于宅基地使用权取得方式的规制，根据一户一宅的分配原则，农村居民以户为单位，通过申请—审批的方式获得宅基地使用权。从国家统计局公布的统计数据可以看到，我国城镇化率逐年提升，伴随着城镇化的快速发展，大量农村劳动力流入城市，由此造成大量的农村住房和宅基地闲置。(四)构建宅基地有偿使用制度 权能完整的宅基地使用权是农民基于其集体成员权身份而拥有的法定权利，其明显的社会福利性质和社会保障功能在我国未来很长一段时间内将会持续，宅基地仍是实现农民居住需求的基本保障。

物权是支配权，为使物权受到尊重、稳定财产归属和利用关系，须贯彻公示原则，若物权种类允许当事人任意创设，则依占有而为表象，既已不可能，而依登记以为公示，于技术上又困难较多。因此，身份属性仅是获得宅基地使用权分配的前提，财产权是取得宅基地使用权后的物权表现形态。

(二)宅基地三权分置政策的提出 面对运转不良的宅基地使用权制度，为正确处理农民和土地的关系，盘活农村闲置土地，激活农民参与新型城镇化建设战略的积极性，2015 年的中央一号文件( 中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》) 即提出稳步推进农村土地制度改革试点，在确保农地公有制不变的前提下，审慎稳妥推进农村土地制度改革。亦有学者指出，《物权法》第 136 条就规定了在用益物权上再设置用益物权的可能性和合法性规定。

(二)宅基地三权分置政策的目标导向 明确从宅基地使用权新分离出来的宅基地资格权的法律性质究竟为何，以及如何在现有法律体系框架内寻求妥当表达等，是宅基地三权分置政策能否落到实处的法制要求和条件。《意见》所指三权分置的根本含义必须结合其上下文义以及政策出台的背景探讨，而不能仅仅停留在文义之中。

法律上，现行法的规范框架内无法形成禁止宅基地使用权流转的逻辑自洽。集体土地所有权是宅基地三权分置改革的基石和逻辑起点，坚持土地公有制不变也是宅基地三权分置改革不可触碰的底线之一。然而，宅基地资格权属于成员权实体内容，并非用益物权，因而有观点认为: 单纯的成员权其并不属于物权法的范畴，自然无进行登记和进行物权保护的必要。其一，不宜将宅基地使用权申请主体的身份属性扩张解释为宅基地使用权主体应具有身份属性。

上世纪五十年代、六十年代，党和政府的首要任务是进行土地改革以保证耕者有田、居者有屋，因而在农村实行的是以家庭保障为主、政府和社区适当扶持的制度。对于因分户或新建房屋需要使用增量宅基地的，初次申请宅基地使用权的农户应无偿获得授权规定面积的宅基地，若农户实际申请的用地面积小于规定面积的，则应给予适当奖励。

无论是从现代产权理论的视角还是引入配给权进行分析，均是从经济学、管理学的视角对宅基地三权分置政策内涵的理论解读与制度建构。我国现行法既未明确界定集体成员的范围，又未对集体成员资格认定标准作出明确的规定。

如果仍坚持以原宅基地使用权的表述不变，那么《意见》完全不必要将静态的保障农户的权益内容表述为农户资格权和房屋财产权。事实上，自 2015 年中央一号文件提出稳步推进农村土地制度改革试点以来，宅基地改革试点工作在全国 33 个区县试点实施。